城市更新向美而行——以雙龍湖街道為例
黨的十九屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》明確提出實施城市更新行動，這是以習近平同志為核心的黨中央站在全面建設社會主義現代化國家、實現中華民族偉大復興中國夢的戰略高度，對進一步提升城市發展質量作出的重大決策部署。為進一步深學篤用習近平新時代中國特色社會主義思想，推動渝北加快建設高品質生活的城鄉大區，按照全區關于開展基層大調研、思想大討論、能力大提升、工作大推動行動部署要求，區政協組建課題組，以雙龍湖街道為例，對城市更新工作進行了調研，以推動渝北城市建設向美而行。
一、雙龍湖街道城市更新工作實踐
城市更新，是指對城市建成區城市空間形態和功能進行整治提升的活動。具體而言，就是用系統的觀念，回應民生關切、重塑城市空間品質、修復城市生態功能、提升城市發展能級，彰顯城市功能美、和諧美、特色美，讓人民生活更方便、更舒心、更美好。2020年9月，重慶市住房和城鄉建設委員會發布《重慶市城市更新工作方案》，標志著重慶市城市更新工作開始起步；2021年6月，重慶市出臺了《重慶市城市更新管理辦法》，對重慶現階段城市更新工作作出了總體指導。根據《重慶市中心城區城市更新規劃》，渝北區共有19處重點更新區域，包括12個老舊小區、5個老舊廠區和2個老舊商業區，最終統合形成13個更新片區，涉及范圍4253公頃，建筑規模4339萬平方米。
城市更新工作主要涉及包括老舊小區改造、老舊工業片區轉型升級、傳統商圈提檔升級、公共服務設施與公共空間優化升級完善等5個方面的內容。雙龍湖街道多數區域為老城區，區域內有單體樓788棟，占全區40%，主要為上世紀80—90年代城南開發修建，城市更新的重點內容也在于老舊小區改造。根據規劃，雙龍湖街道納入改造更新的老舊小區建筑面積達191.87萬平方米，涉及11個社區，379棟樓，1.9戶，改造面積占全區五分之一。2020年，1.5支路片區（旺瑞小區）老舊小區改造被列為重慶市老舊小區改造首批重點示范改造項目，雙龍湖街道和區級有關部門積極行動、主動作為，著力改造基礎設施，完善功能配套，改善小區環境，努力把老舊小區改造為人與空間、人與社會、人與人、人與自然和諧共處的“幸福家園”。
（一）共謀共建完善工作思路。堅持“入戶問事、開放說事、協商定事、合力辦事”，在項目前期，圍繞改不改、改什么、怎么改，召開院壩會，了解群眾的改造需求和意愿，制定調研問卷，從設施、環境、房屋、管理4個大類、24個小類充分征求群眾意見，最大限度做到問需于民，找準困擾居民的難點、痛點問題。組織相關人員到北京、渝中區、九龍坡區等地學習考察，邀請重慶大學城市規劃設計院、四川美術學院的專家學者等實地察看、獻計獻策，綜合各方意見，擬草初步設計方案，并第一時間面向居民進行公示，邀請群眾反復協商討論改造方案。針對該區域存在的房屋建筑陳舊、居住環境較差、樓道沒有電梯、消防設施破損、排污管網老化、安防設施缺失等問題，街道在實施改造中，通過反復研討，確定了“補短板、強基礎、保安全、拓空間、提品質”的總體要求，按照“綠化上天、休閑落地；飛線入管、雨污分流；停車增位、消防通道；樓道美容、室外增梯”的思路，實施“三增”（增設停車位、電梯、充電樁），“四治”（治污、治臭、治廢、治亂），“五改”（改消防管網、消防通道阻燃雨棚、逃生窗開孔、門禁系統），“六建”（建一老一小一文一體一廣場活動區和鄰里中心），“七化”（綠化、亮化、凈化、美化、硬化、規范化、適老化）的5類25項改造內容。
（二）補齊短板優化區域功能布局。針對老舊單體樓存在的公共服務設施缺乏，排污難、上樓難、停車難、消防難等群眾“急難愁盼”的問題，全面調研居民需求，在保留原有綠化樹木基礎上，通過樹下除草建壩，整合零星碎片邊角地帶，挖掘小區內空間資源，在原來無消防通道、無停車位、無休閑場所的混亂擁擠小區內，開通600米長的消防車道，并在兩邊增設停車位、充電樁等設施，緩解城區停車難；同時，改造出老年活動區、兒童活動區、體育活動區，增設各類健身設施、塑膠環道，讓群眾有更多休閑、健身、娛樂去處。針對該區域餐飲、娛樂、小商貿、生活服務等業態豐富，市井氣息濃厚，充分利用原有的“夜啤酒一條街”“KTV一條街”傳統業態，對商戶門市雨棚集中統一整改和店招店牌進行規范，組織實施特色商業街文化設施建設，啤酒節活動及相關文藝演出的策劃、宣傳工作，開展商戶規范經營的集中監管及執法，杜絕節慶活動發生食品安全等問題，大力整治特色商業街治安秩序、違法亂象，打造以大眾餐飲為主題，以小龍蝦和夜啤酒為特色，在兩路片區具有較高知名度，輻射整個渝北老城區的餐飲名片，推動商貿服務業高質量發展。
（三）加強聯動構建工作合力。作為“1.5支路街區”項目業主單位，街道與住建委、城管局等單位建立聯席會議制度，并成立了領導小組，街道主要領導具體抓，物管辦、社區、物業公司各負其責，形成政府主導、部門聯動、街道統籌、社區和物業協調、居民參與的工作格局。在項目推進中，區級領導及市、區有關部門通過調研、視察、會議研究、工作指導等方式現場辦公，協調解決了一大批難題，使項目得以順利實施。為確保工程質量安全，實行主要領導現場辦公、分管領導定點包聯、專人監管，落實“日調度、周研判、月評估”制度，組織相關職能部門、設計方、施工方、監理方、社區、物業、群眾代表定期召開工作協調會，及時研判整改相關問題，確保改造工作有序開展。
（四）改管結合完善長效管理機制。為實現“一次改造、長期保持”，提前謀劃，融合多種資源，建設融黨群活動、教育培訓、形象展示、服務群眾于一體的開放式、集約化、共享性的鄰里中心，并打造成集“黨建陣地、服務平臺、活動中心、居家養老”四大功能為一體的片區治理中心，設矛盾調解、兒童活動、文體活動、健康理療等功能，讓中心成為小區居民辦事、活動、休閑的最佳去處。同時，立足于使老舊小區改造既有“面子”又有“里子”，項目開建前引入專業物業進行管理，在改善物管質量的同時，積極參與小區改造，在已實施改造基礎上，充分利用現代信息技術，統一開發智慧物業平臺，提升智能化管理水平。強化黨建引領作用，依托物業成立了小區黨支部，著力構建“區-街道-社區-網格”的四級黨組織網絡，整合工作力量綜合施策。以黨建為引領，打造了“平安驛站”、選出63位熱心居民實行“單元長制”、成立了“老板凳工作室”、建立積分制“幸福銀行”，充分引導、凝聚黨員和群眾，共同維護改造成果，促進小區改造后的居民自治和小區管養，加強社會治理工作，不斷提升轄區群眾的幸福感、獲得感。
2020年1.5支路街區實施改造以來，先后投入資金2438萬元，順利完成改造任務。在工作中，街道和有關部門堅持既寫好改造“前半篇文章”，又書寫治理“后半篇文章”，全過程、全方位推進“改管并舉”，促進“六治融合”，努力探索可復制、可推廣的老舊小區改造與基層治理融合共促新模式，取得了很好的效果。作為重慶市老舊小區改造示范項目，國家住建部、市住建委等各級各部門多次參觀調研，中央電視臺、重慶日報等媒體進行專題報道。但在調研中我們也發現，與人民群眾對高品質生活的需求和期待相比，雙龍湖街道現階段推進的城市更新工作主要以公益更新為主，更新對象較為單一，政府主導建設財政壓力大；市、區兩級在更新政策方面還不夠健全；部門和鎮街之間還未能形成整體合力；缺乏空間統籌資源整合；城市更新的內生動力不足，市場參與、市民共建的工作格局還需要進一步探索等。
二、進一步做好加強城市更新工作的對策建議
區第十五次黨代會提出了建設“四個大區”、打造“標桿城區”的目標定位，推動城市更新向美而行，建設高品質生活的城鄉大區重要內容。雙龍湖街道的工作實踐是全區城市更新工作的縮影，進一步推動城市更新工作，需要在認真學習貫徹中央關于城市更新工作決策部署的基礎上，堅持問題導向，認真總結工作經驗，分析實施過程中出現的痛點、難點和堵點積極尋求解決辦法，以點帶面，推進城市更新舉措落地落實，更好地讓群眾共享城市建設成果。
（一）完善城市更新政策體系。根據《重慶市城市更新管理辦法》《重慶市中心城區城市更新規劃》等文件，市住建委正在加緊編制城市更新技術導則，擬于近期印發，導則出臺后，意味著重慶“1+2+N”的城市更新政策技術體系的頂層搭建基本完成，接下來，需要各行政主管部門在立項、環評、用地、規劃、建設、消防、節能等方面建立補充政策，從組織架構、政策體系、工作機制等提供針對性的指引和規范。同時，根據《重慶市城市更新管理辦法》，涉及立項、環評、用地、規劃、建設、消防、節能、園林綠化等，各環節涉及市政府行業主管部門審批權限，下放至各區縣，但目前仍未落地，特別是涉及規劃調整、產權辦理、綠地占用等問題，對后續工作影響較大，如渝湖路片區老舊小區改造項目，涉及在綠地內新建地下停車庫，臨時占綠費、苗木補償費較高，申請減免程序復雜。建議通過各種渠道積極向市里呼吁，各相關部門也要積極對接市級主管部門，盡快制定完善部門政策體系，特別是在審批政策、理順工作流程、明晰賦予區級部門的審批權限，更好推動項目順利實施。
（二）優化城市更新工作領導機制。城市更新涉及眾多行政主管部門，若目標不統一，行動不一致，城市更新將很難有效推進。目前，區里雖然成立了城市更新工作領導小組，統籌推進有關工作，解決重大疑難問題，但領導小組偏向于宏觀指導，微觀具體事務分析研判不夠，如水、電、燃氣、通訊線路的規范調整涉及多個部門單位，街道在組織實施中難度較大。建議在區級層面，成立城市更新特別是老舊小區改造聯席會議制度，將涉及部門列為成員單位，下設辦公室，定期收集相關問題，組織召開工作推進會，實現多部門聯動，協同推進快速處置各類問題，推動有關項目順利實施。同時，在區級層面，建議聘請更新領域相關專家組建城市更新咨詢小組，為我區城市更新工作提供進行政策咨詢、協助開展項目審查，對具體更新項目實施過程中各類問題進行專業性的指導，實現改造有規律可循、有規可依。
（三）堅持規劃引領有序實施。《渝北區（建成區）城市更新專項規劃》目前已通過專家審查，待城市更新領導小組研究通過后即可實施，為了保障規劃的有效實施，建議：一方面，要進一步做好全區城市更新項目的摸底與儲備工作，各街道負責收集匯總區域內城市老舊小區改造和社區服務提升、傳統風貌與歷史文化保護、生態廊道修復、存量房改造提升等項目信息，結合公共服務設施與公共空間優化及老舊工業片區轉型升級，構建區城市更新項目信息庫。另一方面，加大城市更新項目統籌力度，協調片區開展項目策劃，對具有相應條件的區域，可以參照渝湖路片區更新模式，按照“點線連接，成片建設，分步實施”的原則，充分考慮不同類型項目的特點聯動開發，以片區為單元策劃更新項目，避免出現同質競爭與重復建設，形成整體連片的城市空間更新改造。同時，加強項目實施過程中的監管，定期開展實施評估，按照城市更新建設時序，實行更新改造審核、項目實施、竣工驗收等更新改造全過程動態監管，建立重點項目建設實施情況的考核通報制度，重點考核常態化工作機制建設、更新改造資金使用、年度改造目標完成量、改造項目批后監管措施等內容，將考核結果作為城市更新改造年度實施計劃制訂和資金分配的重要依據。
（四）強化資金保障。老舊小區改造提升是我區城市更新工作現階段的主要任務，主要資金來源是中央專項資金。老舊小區由于建設年代久遠，基礎設施欠賬大，僅靠中央專項資金缺口較大。以雙龍湖街道綠茂社區為例，2022年改造面積為10.17萬平方米，中央安排資金為1155萬，約100元/平方，只能對道路、房屋進行簡單的排危處理，無法進行綜合改造。由于老舊小區改造公益性強，高投入低回報，尚未建立改造資金政府與居民、社會力量合理共擔機制，沒有出臺引進社會資本參與改造的優惠政策，通過財政資金撬動社會資金參與動能不足。建議充分利用中央財政城鎮保障性安居工程專項資金等政策性資金，探索通過專項債等方式將更多的國家政策性貸款用于城市更新項目。區財政每年從土地出讓金總額中，按比例提起部分資金，建立全區老舊小區改造“資金池”，加大政府財政兜底支持力度。在資金的使用上，將分散于各部門項目資金，打捆交由街道等具體實施方統籌使用，如可將改造區域物業管理提升0.3元/m2的補助在年初及時撥付給街道，及時規范整合，增強資金使用效率。同時，探索采用EPC+O（設計施工及運營一體化總承包）模式，讓社會資本參與片區物業管理及國有資產轉型運營，政府可以按比例取得運營收入反補前期建設投入；鼓勵物業權利人自主投入、自我更新，增加的部分面積可作為公共服務設施使用，減少政府在補齊設施短板上的投入。
（五）完善城市整體功能。城市更新要著眼于轉變城市發展方式，堅持城市更新與疏解城區非核心功能并舉，提升社區養老、托育、醫療等公共服務水平，全面提升城市形象和宜居品質。雙龍湖街道目前更新改造更多的是完善小區配套和市政基礎設施，未能對養老、托育、醫療等公共服務水平進行重點提升打造。建議對轄區各類公共資源進行全面摸排，對國有空地及房屋進行清理，統一調整盤活，完善照明、停車等基礎設施，增加便利店、文化站、健身中心等配套服務設施，進一步完善公園、廣場等公共服務資源和街道、社區綜合服務功能。原區公安分局地塊，因房屋老舊安全隱患大整改成本高、周邊停車等公共服務設施需求大等具體情況，建議按照大片區內不高于20%的拆除重建比例要求，對該區域進行拆除重建，合理調配功能布局，建設便民服務中心、地下停車場、居民養老等活動場所，努力緩解停車難、居民活動空間小等問題。同時，結合渝北城區發展規劃和兩路老城區人口資源現狀，疏解與區域定位不相適宜的城市功能；充分利用區醫院老院區，加快社區衛生服務中心等醫療衛生資源擴容，實現公共衛生資源與居住人口規模匹配。結合暨華中學高中部搬遷等工作，推進老城區學校整合，增設公辦幼兒園數量，優化教育資源供給。積極推動一二三支路等傳統商業街區提檔升級，突出地域特色文化，改造建筑風貌、拓寬城市街面，凝聚商業氛圍和人氣，打造富含文化內涵、彰顯地域風情、集聚特色產業的城區。
（六）提升共享共治水平。城市更新工作涉及群眾切身利益調整，群眾的支持參與是更新工作能否順利推進的重要因素，從調研的情況看，部分居民對更新工作還存在等待觀望、被動參與的情況，在老舊小區改造等工作中難以落實自愿出資參與改造等。建議把城市居住者與就業者生產生活需求的切身利益作為城市更新工作的出發點與落腳點，在項目啟動前，廣泛開展宣傳引導，除常規的政策宣講外，可采用定期或者不定期的社區巡展等形式，將城市更新成功案例、社區經濟轉型案例、城市規劃基本常識、市區發展導向等納入宣傳內容，調動群眾參與的積極性；在更新項目啟動后，動員群眾參與具體項目實施中的質量監管等工作，針對個別癥結問題，通過召開居民議事會等形式，廣泛征求不同利益主體的建議，搭建公平博弈的平臺，合理確定改造內容，更好地凝聚社會各界共識。同時，在雙龍湖為代表的老舊單體樓集中的區域全面推行街區化治理，充分尊重業主意愿，選聘信用好、服務優的物業企業開展專業化物業服務。積極探索建立黨組織領導下的社區、業主委員會、物業公司共同參與的社區管理新機制，引導小區居民自治、群策群力、互幫互助，開展各類活動，讓小區居民走出來、參與進來、熟悉起來，共同維護改造成果，增強群眾的幸福感、獲得感。
調研課題組成員
組 長：艾道淳
副組長：雷 平
成 員：楊坤敏 李祖蘭 王 淼 羅江帆 倪 建
郭 震 高嬌嬌 聶 磊 敖之麟 羅 婕
執筆人：王 淼 高嬌嬌
