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新時代背景下政協協商民主探析

來源:區政協理論研究會辦公室 發布時間:2019-12-05

【摘 要】中國共產黨的誕生幾乎與中國社會主義協商民主思想的萌芽是同步的,新中國成立尤其是改革開放后,以人民政協為主要組織形式的體現中國特色的協商民主在我國得到了充分發展。各級政協充分發揮社會主義協商民主重要渠道和專門協商機構作用,就加強政協協商民主建設積極探索,取得了一定成效。但在新時代背景下,政協協商民主特別是基層政協協商民主推進中還存在一些影響因素。為提升協商實效,結合剛剛結束的全國地方政協工作經驗交流會精神,筆者從八個方面提出建議,談一些粗淺的看法。

【關鍵詞】政協協商民主;發展歷程;影響因素;實現路徑

 

習近平在慶祝中國人民政治協商會議成立65周年大會上的講話中指出:“我們要全面認識社會主義協商民主是中國社會主義民主政治的特有形式和獨特優勢這一重大判斷。協商民主源自中國共產黨領導人民進行革命、建設、改革的長期實踐,具有深厚理論基礎、實踐基礎和制度基礎?!倍嗣裾f作為社會主義協商民主的基本形式,是中國歷史發展過程中賦予人民政協的光榮使命。尤其是改革開放以來,各級政協在協商民主方面的實踐探索,取得了豐碩成果,不僅豐富了政協民主協商的形式、渠道和內涵,也通過實踐創新推動了協商民主的理論制度創新。

一、政協協商民主發展歷程

中國共產黨的誕生幾乎與中國社會主義協商民主思想的萌芽是同步的,以毛澤東同志為代表的中國共產黨人,將馬克思列寧主義關于統一戰線的理論同中國革命相結合,建立了最廣泛的愛國民主統一戰線,在制度化、程序化和理論化方面發展日趨成熟,以人民政協為主要組織形式的體現中國特色的協商民主在我國得到了充分發展。

(一)政協協商民主的萌芽與起步

早在第一次國共合作時期,中國共產黨就明確提出了黨派合作共事中的“協商”概念,形成了一些屬于政治協商與社會協商范疇的協商民主初步思想。新民主主義革命時期,中國共產黨就在同其他黨派團體和黨外人士團結合作過程中形成了協商民主思想,特別是在‘三三制’民主政權建設中有效進行了協商民主實踐,這可以說是協商民主的萌芽和雛形。解放戰爭勝利前夕,中共中央發布“五一”口號,號召成立民主聯合政府,得到熱烈響應。1949年,中國人民政治協商會議第一屆全體會議召開,各黨派通過廣泛協商,通過了三個建國文件,完成了建立新中國的使命,為黨派間的合作和協商開創了一個良好的傳統。1954年,第一屆全國人大產生后,就政協是否有存在必要性的問題,毛澤東同志反復強調,“我們的政府是商量政府,我們黨和政府辦事要和人民商量,要和工人、農民、民主黨派商量,所以政協的存在仍然是必要的?!边@為政協協商民主的發展奠定了基礎。

(二)政協協商民主的豐富和發展

改革開放后,中國共產黨進一步把國家重大方針政策和重要事務與社會各界人士廣泛協商制度化。1993 年,“中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度[1]”被寫進了憲法。1997年,十五大把“中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度[2]”作為我國的基本政治制度確定下來。中共十八大,首次提出“社會主義協商民主是我國人民民主的重要形式,要完善社會主義協商民主制度和工作機制[3]”,明確提出并形成了社會主義協商民主的理論概念。2013年,十八屆三中全會又對推進協商民主提出了要求,指出“發揮人民政協作為協商民主重要渠道作用,規范協商內容、協商程序,拓展協商民主形式,更加活躍有序地組織專題協商、對口協商、界別協商、提案辦理協商,增加協商密度,提高協商成效[4]”。2014年,在人民政協65周年紀念大會上,習近平總書記又對協商民主作了定性定位,并對協商的內容、形式以及程序和效果提出了要求,強調“人民政協要發揮作為專門協商機構的作用,把協商民主貫穿履行職能全過程,推進政治協商、民主監督、參政議政制度建設[5]”。2015年1月頒布的《中共中央關于加強社會主義協商民主建設的意見》指出“協商民主是在中國共產黨領導下,人民內部各方要圍繞改革發展穩定重大問題和涉及群眾切身利益的實際問題,在決策之前和決策實施之中開展廣泛協商,努力形成共識的重要民主形式[6]”。十九大報告中,進一步強調“人民政協是具有中國特色的制度安排,是社會主義協商民主的重要渠道和專門協商機構。人民政協工作要聚焦黨和國家中心任務,圍繞團結和民主兩大主題,把協商民主貫穿政治協商、民主監督、參政議政全過程,完善協商議政內容和形式,著力增進共識、促進團結[7]”。至此,政協協商民主的理論發展已經成熟,協商民主作為社會主義民主政治的特有形式得以確定。

二、政協組織在協商民主方面的實踐探索

人民政協在中國社會主義協商民主的發展歷史上承擔了重要的角色,可以說,中國的政治協商制度就是社會主義協商民主發展最重要的推動力,因此,各級政協組織在協商民主方面的實踐探索與開拓創新,也為社會主義協商民主建設開辟了新局面。

(一)在國家層面,全國政協通過不斷實踐,探索完善政協協商民主理論,不斷增強人民政協作為社會主義協商民主的重要渠道和專門協商機構作用。如重啟的“雙周協商座談會”,就是一次成功的探索。全國政協自2013年以來重啟 “雙周協商座談會”,將重點放在大事要事協商上,每次會議均由全國政協主席主持,政府相關部門負責人必須參加,與議題相關界別的民主黨派及相關領域的知名專家也應邀參加,增加了協商密度,提升了協商層次,使協商民主更加經?;?、制度化,更推動了黨委和政府決策科學化、民主化。自2018年以來,全國政協創新開展網絡議政、遠程協商,有效破解了京外委員履職不便這個難題,成為全國政協創新履職方式、改進政協工作的一個縮影,廣大委員履職盡責的積極性創造性不斷提高,真正做到思想永遠在線、智慧時刻連線、聯系永不斷線。

(二)在省市層面,自覺對標全國政協,結合各自實際積極探索,政協協商民主建設亮點紛呈。如北京市政協把知情議政合一的一場會,拆分為知情議政分開的兩場會,先通報專題情況,再專題座談協商,使議政更加深入。廣州市政協推動政治協商納入黨委議事日程、人大常委會議事規則、政府工作規則和政協履職規則,建立協商成果辦理與反饋制度,把重大事項的協商及協商意見納入黨委、政府及其辦事機構辦文、辦會的必經程序和重要內容。重慶市政協構建了“四位一體”協商機制,發揮專委會作用,與政府職能部門搞好對口協商;發揮主體作用,邀請專家委員列席主席會議,開展重點協商;發揮常委優勢,通過常委會議,做實專題協商;利用全民關注、社會議論、集中建言的優勢,實現全委會全面協商。

(三)在縣(區)層面,以重慶市渝北區政協為例,自成立之初到現在60余年的履職縮影也能窺斑見豹,展現出改革開放以來社會主義協商民主特別是政協協商民主在政協組織中的發展進程。重慶市渝北區政協的前身是四川省重慶市江北縣政協,成立于1956年。成立之初,通過協商議政的方式,在團結各界人士、維護國家穩定、促進社會經濟建設方面發揮了重要作用,為社會主義革命和建設作出了貢獻。文革期間被迫停止活動,改革開放后,渝北區政協(原江北縣政協)恢復活動,到重慶直轄,江北縣撤縣建區,渝北區政協正式成立。十余年來,區政協強化協商民主建設,以協商程序規范為重點,著重強化了協商計劃制定和成果采納落實兩大環節。為增強協商實效,區委文件明確規定“對區政協協商提出的意見建議,區級有關部門要認真研究采納落實,并于2個月內向區政協書面反饋。區委、區政府督查室加強對協商成果采納落實情況的跟蹤督查,區政府每年底向區政協常委會通報政協協商意見采納落實情況。十九大后,十五屆區政協按照新時代新形勢新要求,不斷完善政協協商工作制度機制,精心制定年度重點協商、通報、視察、調研計劃,融協商、監督、參與、合作于一體,做到協商議題和協商形式相匹配,視察調研和協商議政相銜接。在協商廣度上,拓寬委員協商議政平臺,構建“專委會+界別聯組+鎮街委員小組”“三位一體”的組織體系,實現“一個委員身份,三種角色參與”,拓展履職空間,延伸工作觸角。在協商深度上,突出委員協商議政重點,抓好“六五四”工作,即各專委會要圍繞協商主題突出抓好一次重點協商、重點視察、重點通報、重點提案辦理協商、重點課題調研和一篇全會大會發言“六個一”工作,參加政協的各黨派團體、各鎮街委員聯系小組分別突出抓好其中的“五個一”“四個一”工作,使政協協商工作目標更加明確、委員履職重點更加突出、工作內容和措施更加具體,激發了工作活力。

三、政協協商民主建設的影響因素

盡管政協協商民主建設得到長足發展,但是,人民政協協商民主特別是基層協商民主在實際工作中仍有一些制約因素,主要體現在以下幾個方面:

(一)委員作用發揮的不充分性。基層政協委員中,有相當一部分缺乏主體意識,不能及時將群眾的利益訴求表現出來。舉例來說,每年政協全會上,很多委員特別是企業家委員只關心和自己利益相關的問題,缺少對全局性問題的把握。此外,委員們缺少與基層群眾之間的有效溝通,很多委員對工作之外的社會現狀接觸較少,很難提出建設性意見。

(二)各方認識上的模糊性。有的黨政領導認為政協主席、副主席列席了常委會、政府常務會和其他相關會議,很多問題協商過了,沒必要再到政協協商;甚至有的黨政領導認為在市場經濟中,許多事情需要迅速作出決策,需要分秒必爭,在決策之前拿到政協去協商,可能會延誤時機。就政協自身來說,也存在行動上的猶豫性,比如,政協有些領導對協商民主的開展存在著別人說“沒事找事、自找麻煩”的擔心,在開展協商民主活動時內心矛盾重重,底氣不足,甚至應付了事。

(三)協商內容上的籠統性。《中共中央關于加強人民政協工作的意見》和《政協章程》明確了“大政方針、重要問題、重要事務、其它問題”等必須進行政治協商,黨的十八大提出的“就經濟社會發展重大問題和涉及群眾切身利益的實際問題廣泛協商”,這些都是原則性規定,缺乏具體意見。與之對應的是,基層現有一些制度也很原則、籠統,缺乏約束力和操作性。因此,基層黨委、政府、政協應結合本地實際,對協商民主工作進行細化、量化、具體化,增強操作性。

(四)協商程序上的隨意性。人民政協推進協商民主,必須在程序上體現民主。目前來看,協商的主體隨意性強,有的黨政部門“有空就來協商,忙了就不來協商”,有的是政府常務會議定下來后,臨時通知政協,走走過場,再上黨委常委會議。同時,絕大多數政協組織年初工作要點沒有明確的協商內容,根據黨委政府需要適時開展協商。而且,協商意見的采納落實情況反饋程序也具有隨意性,黨委政府采納不采納大多沒有規定,缺乏約束性。

(五)效果上的不確定性。協商成果能否被政府相關部門采納落實,并被轉化為決策,是評價協商效果的重要標準。因基層政協的協商過場多、形式多,黨委、 政府及有關部門收到政協的意見建議后,是否采納只有參加協商的領導自己清楚,事實上政府部門有些及時辦理,更談不上向政協反饋落實情況,及時將處理意見向參與協商的委員通報。

四、新時代背景下提升政協協商民主實效的路徑思考

中國特色社會主義進入了新時代,新時代人民政協要有新的樣子。剛剛結束的全國地方政協工作經驗交流會指出,新時代的地方政協,必然、也只能在牢牢把握、認真履行新時代人民政協的新方位新使命的大背景下,去定位、履責。這就決定了,在新時代推動人民政協制度更加成熟更加定型,需要從理論和實踐的結合上,進一步明確地方政協的職能定位和主要任務,探索地方政協作為專門協商機構的制度機制。針對基層政協協商民主建設中存在的問題,結合實踐探索和經驗,應從堅持黨的領導、加強國家立法、提升履職能力、提高協商認識、完善工作機制、突出協商重點、強化跟蹤督辦、做好溝通銜接八個方面進行完善,切實提升政協協商民主實效。

(一)堅持黨的領導,從方向上保障人民政協協商民主的正確性。推進協商民主的過程,是黨的路線、方針、政策不斷調整完善的過程,是黨的重大戰略和決策部署付諸實踐的過程,也是人民群眾逐步了解和接受黨的主張的過程,是實現黨的領導的重要方式。各級政協黨組要始終把講政治貫穿政協工作全過程和各方面,努力把習近平新時代中國特色社會主義思想作為探索政協履職規律、推進履職實踐的基本遵循,牢固樹立“四個意識”,在思想上政治上行動上始終同以習近平同志為核心的中共中央保持高度一致。

(二)加強國家立法,從法制層面保障人民政協協商民主的權威性。人民政協至今沒有較為完善的實體法律支撐,這是導致很多政治協商的制度性文件落實不到位的主要原因。比如,政協在進行協商過程中提出的提案,雖然和人大代表的議案相提并論,但實則有天壤之別。前者是“人民政協發揮政治協商、民主監督、參政議政的一個重要形式”,后者則是“憲法和法律賦予代表的一項重要權利”。因為人民政協尚缺乏與其政治地位相適應的法律地位,政協委員的“提案”也缺乏具體的法律規范和依據,“提案權”還不是一種法定的權利。人民政協的許多活動盡管在實踐中得到了一定的重視或首肯,但幾乎還是“無法可依”,比如委員對公職人員的批評和監督,對行政機關的質詢,只有制定相應的法律法規,才能確保對公共權力的有效制約。

(三)提升履職能力,從素質上保證人民政協協商民主的合理性。要優化委員結構,把好委員的推薦關,根據社會階層結構的變化情況,吸收新的社會階層代表人士加入政協,提高委員隊伍的整體綜合素質。要強化對委員的履職能力培訓,抓好新任委員集中培訓,有針對性地開展提案、社情民意、調研等基礎性工作業務知識培訓,舉辦專題輔導報告會,為全體委員印送政情通報資料,積極幫助委員知情明政,切實提高委員參政議政能力。

(四)提高協商認識,從理念上確保人民政協協商民主的自覺性。要加強政協協商民主成果宣傳,對重要協商活動公開報道,形成全社會了解、認可、接受政協協商的氛圍。要提高協商主體的協商意識,一方面,各級黨委要高度重視,自覺而堅決地把政治協商納入決策程序,堅持把協商意識落實在決策全過程。另一方面,人民政協組織要積極主動,勇于擔當,進一步增強政治協商的責任感和使命感,主動加強與黨委、政 府的溝通,扎扎實實組織協商民主各項活動,不斷提高政治協商實效。

(五)完善工作機制,從程序上保證人民政協協商民主的規范性。為了保證協商的質量,建議對協商程序作出“N+X”的規定,“N”是指基本程序,要求各級黨委、政府、政協必須這么做,“X”可由各地結合實際創新增加一些程序。一是規范協商議題的提出機制。協商議題應由黨委提出,或由政協提出建議,報黨委批準確定;經黨委批準的政治協商議題計劃,由黨委辦公室以正式文件印發各部門實施。二是完善協商準備工作機制。應提前2 個月左右組織政協委員圍繞協商議題開展調研,議題相關材料要提前準備,相關門應積極配合。三是規范協商會議機制。政協要與黨委、政府相關部門溝通,確定協商會議的議程和出席范圍。黨委、政府主要領導和分管領導,要出席政協專題協商的常委會議及其他協商會議,聽取意見建議。四是規范協商成果整理報送機制。協商會后一周內,政協形成協商意見送黨委政府參考。

(六)突出協商重點,從內容上保證人民政協協商民主的明確性。關于協商內容目前的規定都比較原則,建議一方面對已經明確界定的事項,如經濟社會發展五年規劃等,作為協商內容的強制性規定。另一方面應結合各地實際,圍繞“重大”、“重要”作出約束性規定。如重點民生項目等作為必須協商的事項;凡需要提交黨委、人大審議決策的財政預算調整、大額資金支出,必須到政協協商。納入政協協商的內容但又沒協商的,黨委政府不得予以決策。

    (七)強化跟蹤督辦,從制度上確保人民政協協商民主的實效性。一是黨政要加大考核力度,把相關部門協商議題申報、主動參與協商、協商意見辦理落實及向政協反饋情況納入目標考核內容。同時,推行協商意見附送制度,在提交黨委政府研究決策時,必須附上政協協商意見,否則不予研究。二是建立政協評議制度,將評議評價結果作為黨政領導實績考核的重要參考依據,并進行公示。同時,建立對一些重要的協商成果在實施中存在問題再次協商制度,促進協商成果的深層次轉化運用。三是上級政協要加大視察力度,定期視察下級黨委和政府貫徹落實協商民主制度情況,對下級黨委政府進行監督和督促。

(八)加強溝通銜接,從平臺上保證人民政協協商民主的暢通性。政協作為協商民主重要渠道和專門協商機構,要切實發揮人民政協優勢,進而推動社會主義協商民主體系的日臻完善和整體性發展。在加強與政黨協商的銜接配合方面,要發揮好政協專門協商機構作用,政黨協商可利用政協平臺,充分發揮民主黨派、人民團體等政協參加單位作用;在加強與政府協商的銜接配合方面,繼續落實政府和有關部門領導聽取委員協商議政協商方式,廣泛邀請各界人士參加協商會議;在加強與人大協商的銜接方面,應完善相關制度規范,共同將協商在決策之前、實施之中落到實處;在加強與基層協商的銜接配合方面,要積極推動政協的組織機構向基層延伸,同時,充分發揮基層政協委員的作用,積極參與鎮街協商和行政村、社區的協商;在加強與人民團體協商方面,要充分發揮政協參加單位和界別作用,積極為人民團體在政協開展協商搭建平臺;在加強與社會組織協商的銜接配合方面,重點是要充分發揮社會組織中的政協委員作用,推動社會組織有序開展協商,更好為社會服務。

 

參考文獻

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